О РАЗГРАНИЧЕНИИ УГОЛОВНОЙ И АДМИНИСТРАТИВНОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ
ЗА ПОРЧУ ЗЕМЛИ
М.А. ИГНАТОВА, О.А. КУЗНЕЦОВА
Ответственность за такое причиняющее вред земле правонарушение, как ее порча, предусматривается как нормами административного, так и нормами уголовного права, при этом формулировки закона вызывают споры и неоднозначное понимание признаков преступления и административного проступка.
Уголовная ответственность за порчу земли предусмотрена ст. 254 Уголовного кодекса Российской Федерации (далее - УК РФ). Закон не раскрывает понятие порчи земли. В теории уголовного права под порчей земли понимается уничтожение или повреждение плодородного слоя земли, которое выражается в полном или частичном его разрушении, сопровождаемом ухудшением физических или биологических свойств либо снижением природно-хозяйственной ценности земель.
Не вызывает сомнений значимость такого объекта уголовно-правовой охраны, как экологическая безопасность и природно-ресурсный потенциал земли, однако, как показывает судебная практика, лица, совершающие действия, приводящие к порче земли, крайне редко осуждаются по ст. 254 УК РФ. Так, согласно сведениям Статистического агентства правовой информации о назначенном наказании за 2015 г. по региону Россия по ч. 1 ст. 254 УК РФ - всего 1 человек был осужден к исправительным работам, а по ч. ч. 2 и 3 ст. 254 УК РФ никто не осуждался; за 2014 г. по ч. 1 ст. 254 были осуждены 2 человека (1 - к исправительным работам, 1 - к штрафу) <1>.
Такие данные могут свидетельствовать либо о крайне редком совершении деяния, предусмотренного ст. 254 УК РФ, либо о существенных недостатках законодательной формулировки, что значительно затрудняет правоприменительную деятельность.
Несовершенство диспозиции правовой нормы, предусмотренной ст. 254 УК РФ, уже давно привлекает внимание ряда исследователей. Следует отметить коллизию норм уголовного и административного законодательства, ограниченность перечисленных в уголовно-правовой норме признаков объективной стороны, не отвечающие степени общественной опасности деяния уголовно-правовые санкции.
Уголовно-правовой состав порчи земли является материальным, т.е. уголовная ответственность наступает, если указанные в ч. 1 ст. 254 УК РФ действия, выражающиеся в загрязнении, отравлении либо ином виде порчи земли вредными продуктами хозяйственной или иной деятельности вследствие нарушения правил обращения с удобрениями, стимуляторами роста растений, ядохимикатами и иными опасными химическими или биологическими веществами при их хранении, использовании и транспортировке, повлекли определенные последствия - причинение вреда здоровью человека или окружающей среде.
Административный проступок, предусмотренный ч. 2 ст. 8.6, по мнению многих авторов, является деликтом опасности, так как выражается в порче земли в результате нарушения правил обращения с веществами и отходами производства, которые являются опасными для здоровья людей и окружающей среды, но еще не причиняют им вреда. Однако в диспозиции ч. 2 ст. 8.6 Кодекса об административных правонарушениях Российской Федерации (далее - КоАП РФ) указывается на причинение вреда земле, что является материальным последствием противоправных действий, однако закон не раскрывает содержание этого понятия.
Исходя из смысла формулировок закона многие ученые делают вывод о разграничении уголовной и административной ответственности по последствиям. Так, действия, предусмотренные ч. 2 ст. 8.6 КоАП РФ, причиняют вред только земле, но при этом вред здоровью человека или окружающей среде не причиняется. Действия, предусмотренные ч. 1 ст. 254 УК РФ, реально причиняют вред здоровью человека или окружающей среде <2>. Такая точка зрения представляется достаточно спорной, хотя, видимо, соответствует логике законодателя.
Следует согласиться с мнением Н.А. Лопашенко о том, что деяние, описанное в диспозиции уголовно-правовой нормы, уже само по себе является последствием, а потому применительно к уголовно-правовому составу, предусмотренному ч. 1 ст. 254 УК РФ, можно говорить о последствиях двух порядков - отравлении, загрязнении, иной порчи земли и причинении вреда здоровью человека или окружающей среде <3>.
Однако сходные действия, а именно порча земли в результате нарушения правил обращения с пестицидами и агрохимикатами или иными опасными для здоровья людей и окружающей среды веществами и отходами производства и потребления, влекут административную ответственность по ч. 2 ст. 8.6 КоАП РФ.
Для раскрытия понятия вреда для окружающей среды следует обратиться к Федеральному закону "Об охране окружающей среды", который в ст. 1 определяет вред окружающей среде как ее негативное изменение в результате загрязнения, повлекшее за собой деградацию естественных экологических систем и истощение природных ресурсов. Следует отметить, что в этой же статье Федерального закона содержится понятие "негативное воздействие на окружающую среду", что предполагает наступление в качестве последствий хозяйственной и иной деятельности негативных изменений качества окружающей среды. Таким образом, исходя из текста Закона можно сделать вывод, что уголовно-наказуемая порча земли, повлекшая вред окружающей среде - это такое ее негативное изменение, которое повлекло деградацию и истощение земель, либо вред здоровью людей, а административно-наказуемая порча земли к таким последствиям не приводит.
Понятие деградации земель содержится в ст. 1 Федерального закона "О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения", согласно которой под деградацией земель понимается ухудшение свойств этих земель в результате природного и антропогенного воздействия <4>. В теории земельного права понятие деградации земель раскрывается более подробно - как ухудшение свойств земель в результате природного и антропогенного воздействия, наличие в них химических соединений, радиоактивных элементов, патогенных организмов в количествах, оказывающих вредное воздействие на здоровье человека, окружающую природную среду, плодородие земель сельскохозяйственного назначения <5>. Очевидно, что наличие в землях химических и других вредных веществ в концентрациях, превышающих предельно допустимые, всегда представляет собой вред для окружающей среды.
--------------------------------
<4> Федеральный закон от 16 июля 1998 г. N 101-ФЗ "О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения" (с изм. и доп.).
<5> Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации / Под ред. С.А. Боголюбова, Е.Л. Мининой. М.: Юстицинформ, 2002. С. 77.
Следует согласиться с мнением ряда исследователей о том, что любое загрязнение или отравление либо иная порча земли всегда наносят вред окружающей среде, поскольку земля является одним из основных компонентов этой среды <6>.
Таким образом, как действия, описанные в ч. 1 ст. 254 УК РФ, так и действия, выражающиеся в уничтожении плодородного слоя, предусмотренные в ч. 2 ст. 8.6 КоАП РФ, причиняют вред окружающей среде.
Если вред порчей земли причинен здоровью человека, то бесспорна квалификация деяния по ч. 1 ст. 254 УК РФ. Когда же вред причиняется окружающей среде, то можно говорить о коллизии правовых норм уголовного и административного права, которая законодательно не урегулирована.
Не разъяснен этот вопрос и Пленумом Верховного Суда Российской Федерации, который в п. 2 Постановления от 18 октября 2012 г. N 21 "О применении судами законодательства об ответственности за нарушения в области охраны окружающей среды и природопользования" указал, что под причинением вреда здоровью человека при совершении преступления, предусмотренного ч. ч. 1 и 2 ст. 254 УК РФ, следует понимать причинение вреда здоровью любой степени тяжести одному или нескольким лицам. Вопрос о том, что понимать под вредом для окружающей среды в случае совершения преступления, предусмотренного ч. 1 ст. 254 УК РФ, Верховный Суд Российской Федерации не разъяснил. Однако в п. 6 указанного Постановления применительно к деянию, предусмотренному ч. 1 ст. 247 УК РФ ("Нарушение правил обращения экологически опасных веществ и отходов"), дается определение категории "существенный вред": "Существенный вред здоровью человека выражается в тяжком или средней тяжести вреде здоровью хотя бы одного лица, а существенный вред окружающей среде - в ее загрязнении, отравлении или заражении, изменении радиоактивного фона до величин, представляющих опасность для здоровья или жизни человека и т.п." <7>.
--------------------------------
<7> Постановление Пленума ВС РФ от 18 октября 2012 г. N 21 "О применении судами законодательства об ответственности за нарушения в области охраны окружающей среды и природопользования" // Российская газета. 2012. 31 октября.
Определяя существенный вред окружающей среде, Пленум Верховного Суда Российской Федерации руководствовался только критерием опасности для здоровья и жизни человека и не учитывал, что существенный вред окружающей среде может затрагивать любой элемент экосистемы, следовательно, он может выражаться и в возникновении заболеваний или гибели животных и растений, высоком уровне деградации земель и т.п.
Целесообразно было бы в уголовно-правовой норме о порче земли указать на "существенный вред окружающей среде", а в примечании дать его понятие, которое бы охватывало не только опасность для жизни и здоровья людей, но и ряд указанных выше последствий для животного, растительного мира и плодородного слоя почвы.
Кроме того, поскольку способ совершения административного проступка и уголовного преступления одинаков, то их разграничение возможно было бы проводить в зависимости от размера ущерба. При совершении административного проступка - порчи земли, вред должен быть незначительным, то есть поврежденный земельный участок остается пригодным для его использования. Например, земельный участок, используемый в сельскохозяйственном производстве, переводится из более ценной категории в менее ценную. При совершении преступления - вред должен быть существенным, то есть отравление, загрязнение или иная порча земли измеряются величинами, представляющими опасность для здоровья или жизни человека, а также для животного и растительного мира.
Некоторые авторы предлагают введение конкретных денежных критериев при определении нанесенного окружающей среде ущерба, начиная с которых наступает не административная, а уголовная ответственность. Так, С.Т. Фаткулин полагает, что "критерием разграничения между ч. 1 ст. 254 Уголовного кодекса Российской Федерации и ч. 2 ст. 8.6 КоАП может явиться размер причиненного ущерба: на сумму до 100 тысяч рублей - административная ответственность, на сумму свыше 100 тысяч рублей - уголовная ответственность по ч. 1 ст. 254 Уголовного кодекса Российской Федерации, так как ущерб становится значительным" <8>.
--------------------------------
<8> Фаткулин С.Т. Указ. соч. С. 71 - 72.
Говоря о проблемах применения ст. 254 УК РФ, следует обратить внимание на ограниченный перечень действий с вредными веществами, названных в ст. 254 УК, - хранение, использование и транспортировка, что значительно сужает сферу применения данной нормы. Статья 254 УК РФ не предусматривает ответственности за такие общественно-опасные действия, как захоронение пришедших в негодность пестицидов с нарушением установленных правил, повлекшее порчу земли, захламление и загрязнение земель несанкционированными свалками и полигонами. Анализируя объективную сторону преступления, предусмотренного ст. 254 УК РФ, М.Е. Репин указал на недостаток ст. 254 УК РФ, который заключается в том, что правила, нарушение которых при наступлении указанных в ней последствий признается преступлением, касаются обращения только с определенными веществами, прямо предусмотренными в диспозиции статьи, и только ограниченного круга видов обращения с ними - хранения, использования и транспортировки. Поэтому нарушения правил других видов обращения с такими веществами, например их производства, обезвреживания, утилизации, уничтожения, захоронения, не подпадают под признаки состава преступления, предусмотренного ст. 254 УК РФ, даже в случаях наступления порчи земли или иных указанных в статье последствий <9>. В целях всеобъемлющей охраны земель от любых вредоносных действий следовало бы установить ответственность за загрязнение и порчу земли, вызванные нарушением правил обращения с опасными веществами, которые повлекли существенный вред окружающей среде, без конкретизации видов такого обращения.
Уголовная ответственность является самым строгим видом ответственности, поэтому санкции за преступление и административный проступок должны различаться по степени тяжести. Среди санкций ч. 1 ст. 254 УК РФ предусматривается наказание в виде штрафа, нижняя граница которого непосредственно нормами указанной статьи не устанавливается, поэтому следует ориентироваться на норму ч. 2 ст. 46 УК РФ, которая устанавливает минимальный размер штрафа в 5 000 рублей. В то же самое время, например, норма ч. 2 ст. 8.6 Кодекса об административных правонарушениях Российской Федерации устанавливает минимальный штраф для индивидуальных предпринимателей в 20 000 рублей. Таким образом, создается ситуация, когда административное наказание индивидуального предпринимателя может быть более строгим, чем уголовное. В целях устранения такого несоответствия необходимо установить в ст. 254 УК РФ минимальный размер штрафа для специальных субъектов - индивидуальных предпринимателей и руководителей производственных предприятий, виновных в порче земли, в размере, превышающем 20 000 рублей.
По-разному регламентируется уголовная ответственность за порчу земли в зарубежных странах. В ряде стран ближнего зарубежья, например Азербайджанской республике (ст. 254 УК), республике Таджикистан (ст. 228 УК), Туркменистане (ст. 317 УК), Грузии (ст. 297 УК), нормы об уголовной ответственности за порчу земли формулируются сходным образом с нормой, предусмотренной в ст. 254 УК РФ. В УК республики Казахстан норма о порче земли дополнена ответственностью за засорение земли промышленными или иными выбросами и отходами, при этом уголовная ответственность наступает, если причинен крупный ущерб окружающей среде или вред здоровью человека (ст. 332 УК).
Иная норма содержится в УК Беларуси. В ч. 1 ст. 269 УК Беларуси устанавливается уголовная ответственность за уничтожение плодородного слоя почвы, либо невыполнение правил рекультивации земель, либо загрязнения их химическими или радиоактивными веществами, отходами производства и потребления, сточными водами, бактериально-паразитическими вредными организмами, либо иное незаконное повреждение земель (порча земель), только в случае повторного совершения указанных действий после наложения административного взыскания. Этот состав является формальным, так как последствия в виде причинения вреда жизни и здоровью человека не предусматриваются. Квалифицированный состав этого деяния предусмотрен ч. 2 ст. 269 УК Беларуси, который устанавливает уголовную ответственность за деяние, совершенное в зоне экологического бедствия или в зоне чрезвычайной ситуации, либо повлекшее по неосторожности причинение ущерба в особо крупном размере.
По-разному решается вопрос об уголовной ответственности за порчу земли и в европейских странах дальнего зарубежья. Уголовный кодекс Франции <10> не содержит главу об экологических преступлениях. Во Франции ответственность за экологические правонарушения устанавливается отдельными законами, согласно которым уголовная ответственность наступает в случаях, если деяние обладает высокой социальной опасностью и представляет серьезную угрозу интересам общества в области охраны окружающей среды или использования природных ресурсов либо представляет опасность для жизни или здоровья человека <11>. В Уголовном кодексе Швейцарии предусмотрены некоторые нормы о посягательствах на экологию в разд. 8 "Преступления и проступки против общественного здоровья", однако уголовная ответственность за порчу земли не выделяется.
В Италии в 2015 г. Законом N 68 "Положения в области преступлений против окружающей среды" <12> был введен новый раздел в УК Италии - раздел VI-бис "О преступлениях против окружающей среды", в котором устанавливается уголовная ответственность за такие преступления, как: загрязнение окружающей среды, создание экологической катастрофы, неосторожное причинение вреда окружающей среде, а также оборот и оставление веществ с высокой радиоактивностью.
Ответственность за указанные деяния дифференцируется в зависимости от умышленной или неосторожной формы вины субъекта преступления, а также в зависимости от тяжести наступивших последствий. Согласно ст. 452-2 УК Италии лицо, которое умышленно причиняет значительные и измеряемые повреждения различным природным объектам, в том числе значительным пространствам почвы, наказывается лишением свободы на срок от двух до шести лет или штрафом. При этом если деяние угрожает жизни или здоровью человека - наказание увеличивается наполовину <13>. В случае совершения аналогичного деяния по неосторожности - наказание уменьшается.
Анализ зарубежного законодательства позволяет сделать вывод, что нормы об уголовной ответственности за порчу земли требуют определенного толкования понятий и установления четких критериев вреда, причиняемого окружающей среде.
