Вспомогательный материал к теме "Юридическая ответственность за земельные правонарушения"

ПОРЧА ЗЕМЛИ (СТ. 254 УК РФ):

ПРОБЛЕМЫ КОНСТРУИРОВАНИЯ И ПРАКТИКИ ПРИМЕНЕНИЯ,

УГОЛОВНО-ПРАВОВАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА СОСТАВА ПРЕСТУПЛЕНИЯ

Э.Н. ЖЕВЛАКОВ

Жевлаков Эдуард Николаевич, профессор Московского государственного автономного университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА), доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист РФ, почетный работник прокуратуры РФ.

Состояние земель Российской Федерации

и правовая база их охраны

Порча земли разрушительна для окружающей среды, она создает существенные трудности для функционирования других экологических систем, влечет значительные экономические убытки, порождает негативные последствия практически для всех форм жизни, прежде всего здоровья людей, животного мира, лесов. Здоровые почвы - это ключевой фактор продовольственной безопасности и залог устойчивого развития.

Вместе с тем анализ данных государственного мониторинга земель и других систем наблюдений за состоянием окружающей среды показывает, что с момента распада СССР в переходный период к новой экономической формации практически во всех субъектах РФ формировалась тенденция ухудшения состояния земель (эрозия почв, заболачивание, засоление, зарастание угодий кустарником и т.п.). Имели место массовое неиспользование, незаконный отвод земель сельскохозяйственного назначения под строительство дач и другие процессы, ведущие к потере плодородия почв и выводу их из хозяйственного оборота <1>. К 2010 г. в некоторых регионах России состояние почвы стало критическим.

--------------------------------

<1> Государственный доклад Минприроды России "О состоянии и об охране окружающей среды Российской Федерации в 2006 году". Раздел 3. Подраздел "Изучение состояния и использования земель в Российской Федерации". URL: https://docs.cntd.ru/document/902087155 (дата обращения: 09.06.2024).

В дальнейшем вследствие принятия соответствующих мер положение стало улучшаться, однако далеко не все негативные тенденции преодолены.

Наиболее значимыми для обеспечения продовольственной безопасности РФ являются земли сельхозназначения, хотя негативному воздействию подвергаются и земли иных категорий: лесные, водные, обороны, особо охраняемые и др. Так, в государственном докладе "О состоянии и использовании земель сельскохозяйственного назначения в Российской Федерации в 2020 году" отмечается, что на 1 января 2021 г. площадь заброшенных сельхозземель составляла 44,48 млн га (11,7% общей площади земель данной категории в стране) <2>. На 1 января 2023 г. площадь таких земель в составе земельного фонда РФ в сравнении с предшествующим годом уменьшилась на 543,7 тыс. га, хотя надо учесть, что главным образом это произошло вследствие перераспределения земель по категориям. Также отмечается, что негативные процессы природного и антропогенного происхождения проявляются на всей территории объектов работ, подвергнутых мониторингу. При этом земли сельхозназначения мониторингу по этому показателю не подвергались <3>. Таким образом, уточнить, сколько таких земель выбыло из оборота вследствие негативного воздействия на них, из доклада не представляется возможным, хотя и из изложенного ясно, что порча земли представляет высокую общественную опасность.

--------------------------------

<2> Доклад о состоянии и использовании земель сельскохозяйственного назначения Российской Федерации в 2020 году. М.: ФГБНУ "Росинформагротех", 2022. С. 55. URL: https://rosinformagrotech.ru/data/send/66-normativnye-dokumenty-spravochniki-katalogi/1586-doklad-o-sostoyanii-selskokhozyajstvennykh-zemel-selskokhozyajstvennogo-naznacheniya-rossijskoj-federatsii-v-2020-godu (дата обращения: 09.06.2024).

<3> Государственный (национальный) доклад о состоянии и использовании земель в Российской Федерации в 2022 году. URL: https://www.garant.ru/products/ipo/prime/doc/407991257/ (дата обращения: 19.09.2024).

Отношения по охране и использованию земельных ресурсов (объект преступления) регулируются Конституцией РФ, Земельным кодексом РФ, Федеральными законами от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды", от 30 марта 1999 г. N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения", от 24 июня 1997 г. N 109-ФЗ "О безопасном обращении с пестицидами и агрохимикатами", от 21 декабря 1994 г. N 68-ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера", а также рядом других нормативных правовых актов, издаваемых органами власти РФ, ее субъектов, министерствами и ведомствами, ряд из которых будет упомянут ниже. К ним, в первую очередь к земельному законодательству, следует обращаться при установлении содержания признаков состава преступления в силу бланкетности диспозиции ст. 254 УК РФ. При квалификации преступления нормы других отраслей законодательства применяются, если эти отношения не урегулированы земельным законодательством (ст. 3 ЗК РФ).

Сложности определения предмета преступления

Важным признаком состава порчи земли является ее предмет. Как следует из названия и содержания ст. 254 УК РФ, предметом преступления следует считать землю. Однако ни в одном из приведенных выше актов ее понятие не раскрывается. Верхний слой планеты Земля - это земная кора с находящимися на ней водоемами, реками, лесами, горами и т.д. Также под землей понимается минеральная рыхлая поверхность планеты вместе со всеми растительными и животными организмами. Минеральную часть земли составляет грунт. Почва - плодородная часть земли (гумус) с остатками растений, микроорганизмов, животных, грибов, образующих почвенные биосистемы. Различия между землей в указанном смысле и почвой нет, это синонимы. Специалисты (почвоведы, агрономы и др.) обычно употребляют слово "почва". Все же остальные говорят "земля".

Как предмет рассматриваемого преступления, на наш взгляд, следует трактовать слово "земля" в узком смысле, а именно как поверхностный слой почвы, выполняющий экологические (взаимосвязи живой и неживой природы), экономические (как средство производства в сельском, лесном хозяйстве, промышленности), культурно-оздоровительные, рекреационные и иные функции. Земля выполняет также функцию пространственного базиса как основа размещения элементов природной среды, средств производства, людей, населенных пунктов и т.п.

Категория подвергающихся порче земель (сельскохозяйственные, обороны, лесные, рекреационные, населенных пунктов и т.д.) по смыслу ст. 254 УК РФ значения не имеет. Не имеет значения и то, являются земли, которые портят, освоенными или нет, в чьей собственности они находятся, поскольку ст. 3, 6, 7 ЗК РФ не делают в этом плане никаких исключений.

Законодательная конструкция состава ст. 254 УК РФ

и связанные с ней проблемы практики применения этой статьи

Законодательная конструкция объективной стороны преступления, отражающей его суть, в ст. 254 УК РФ довольно неудачна, что не может не сказаться негативно на практике ее применения.

Преступление характеризуется хотя бы одним из альтернативно указанных в ее ч. 1 деяний (действий или бездействия): 1) отравление, загрязнение, иная порча земли вредными продуктами хозяйственной или иной деятельности вследствие нарушения правил обращения с удобрениями, стимуляторами роста растений, ядохимикатами и иными опасными химическими или биологическими веществами при их хранении, использовании или транспортировке; 2) последствия в виде причинения вреда здоровью человека или окружающей среде; 3) причинная связь между деянием и последствиями.

Таким образом, состав преступления может иметь место, лишь когда: а) наблюдается отравление, загрязнение или иная порча земли; б) отравление, загрязнение, иная порча земли - это не конечные последствия преступления, а, так сказать, промежуточные; в) отравление, загрязнение, иная порча земли производятся не самими удобрениями, стимуляторами роста растений, ядохимикатами и иными опасными веществами, а вредными продуктами хозяйственной или иной деятельности, которые образуются вследствие нарушения правил обращения с этими веществами; г) обращение заключается в хранении, использовании и транспортировке указанных веществ; д) отравление, загрязнение, иная порча земли образовавшимися вредными продуктами (промежуточные последствия) повлекли причинение вреда здоровью человека или окружающей среде.

Под отравлением следует понимать насыщение почвы ядохимикатами или ядовитыми (токсичными) продуктами хозяйственной деятельности, в результате чего земля становится опасной для здоровья людей, животных, насекомых, растений и иных организмов, и пользование ею может вызвать их гибель. Загрязнение почвы - физическое, химическое, биологическое ухудшение ее качества, превышающее установленные нормативы вредного воздействия и создающее угрозу здоровью человека, состоянию растительного и животного мира.

Толкование отравления и загрязнения проблем на практике не вызывает, чего нельзя сказать об иной порче земли <4>, <5>. Представляется, что к таковой следует отнести приведение земли в негодность вследствие внесения чрезмерного количества удобрений или ядохимикатов, возникновения в ней опасных химических соединений после их применения с нарушением правил, размножение опасных биологических организмов, вредителей, уничтожение полезной почвенной фауны. Однако надо признать, что и при таком толковании иную порчу трудно отличить от отравления или загрязнения. Мы не смогли найти ни одного приговора или иного решения суда по делам о порче земли, где бы вменялся этот признак. Дело в том, что иная порча (как и отравление или загрязнение) по смыслу данной статьи связывается только с нарушением правил обращения с опасными химическими и биологическими веществами. Поэтому она не охватывает такие наиболее распространенные на практике способы повреждения земель, как их засорение отбросами и отходами, устройство без разрешения свалок и полигонов отходов, порча сточными водами и механическим путем (снос плодородного слоя, нарушение правил рекультивации земель, рытье канав, отсыпка отвалов, затопление, способствование оврагообразованию и ветровой эрозии и т.п.), что также является, по нашему мнению, недостатком ст. 254 УК РФ. Полагаем, что виды деятельности, при которых происходит порча земли (хранение, использование, транспортировка), и источники негативного воздействия значения, как и в схожем составе загрязнения вод (ст. 250 УК РФ), не имеют. При описании диспозиции данной статьи после слова "деятельности", на наш взгляд, надо вставить, очевидно, пропущенное слово "либо".

--------------------------------

<4> См., напр.: Комментарий к Уголовному кодексу Российской Федерации / А.А. Бимбинов, С.А. Боженок, Ю.В. Грачева, Э.Н. Жевлаков [и др.]; отв. ред. А.И. Рарог. 12-е изд., перераб. и доп. М.: Проспект, 2018. С. 650.

<5> См.: Власов В.А., Ляхова А.А. Некоторые актуальные аспекты реализации на практике правовых норм ст. 254 УК РФ "Порча земель" // Аграрное и земельное право. 2020. N 11. С. 186.

Из перечисленных в ст. 254 УК РФ средств порчи земли наибольшую неопределенность представляют иные опасные химические или биологические вещества. К таковым относятся только те, которые подлежат обязательной государственной регистрации <6>. Государственная регистрация играет роль своеобразного кадастра этих веществ. Она включает в себя информацию об их свойствах, назначении, номенклатуре, производстве, применении, биологическом действии и поведении в окружающей среде. Объектом государственной регистрации служат все потенциально опасные вещества как природного, так и искусственного происхождения, производимые на территории РФ либо закупаемые за границей для использования в хозяйстве и в быту. На основе данных регистрации ведется регистр указанных веществ.

--------------------------------

<6> См., напр.: Постановление Правительства РФ от 20 июля 2013 г. N 609 "О ведении федерального регистра потенциально опасных химических и биологических веществ, изменении и признании утратившими силу некоторых актов Правительства Российской Федерации" // СЗ РФ. 2013. N 30 (ч. II). Ст. 4118; Приказ Роспотребнадзора от 23 июля 2012 г. N 781 "Об утверждении Административного регламента Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по предоставлению государственной услуги по государственной регистрации впервые внедряемых в производство и ранее не использовавшихся химических, биологических веществ и изготовляемых на их основе препаратов, потенциально опасных для человека (кроме лекарственных средств), отдельных видов продукции, представляющих потенциальную опасность для человека (кроме лекарственных средств), отдельных видов продукции, в том числе пищевых продуктов, впервые ввозимых на таможенную территорию Таможенного союза" // Российская газета. 2012. N 227; решение Комиссии таможенного союза от 28 мая 2010 г. N 299 (ред. от 25 января 2023 г.) "О применении санитарных мер в Таможенном союзе" // СПС "КонсультантПлюс".

В настоящее время в структуре филиала РПОХБВ ФБУН "ФНЦГ им. Ф.Ф. Эрисмана" Роспотребнадзора РФ, созданного для выполнения работ, оказания услуг в целях обеспечения реализации предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий Роспотребнадзора, имеется орган инспекции "Российский регистр потенциально опасных химических и биологических веществ" (ОИ РПОХБВ). Он уполномочен вести следующие регистры и базы данных:

- Федеральный регистр потенциально опасных химических и биологических веществ;

- база данных "Токсичность и опасность смесевых продуктов";

- Автоматизированная распределенная информационно-поисковая система (АРИПС) "Опасные вещества".

Соответственно, при расследовании дела о порче земли с нарушением правил использования указанных веществ, рассмотрении его в суде, об осуществлении защиты и обвинения при необходимости получения соответствующего заключения специалистов целесообразно обращаться в данное учреждение.

Как указывалось, преступление окончено, если загрязнение, отравление или иная порча земли повлекли последствия в виде причинения вреда здоровью человека или окружающей среде. Как видим, определения последствий в ст. 254 УК РФ довольно неконкретны и расплывчаты.

Под вредом здоровью человека понимается причинение вреда здоровью любой степени тяжести одному или нескольким лицам (п. 2 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 18 октября 2012 г. N 21 "О применении судами законодательства об ответственности за нарушения в области охраны окружающей среды и природопользования"). То есть с позиций ч. 1 ст. 254 УК РФ преступлением является и легкое расстройство здоровья хотя бы одного человека, и тяжкий вред. Максимальное наказание в виде исправительных работ сроком до двух лет допустимо назначать судам как в первом случае, так и во втором, что вряд ли правильно.

Что понимать под вредом окружающей среде применительно к ст. 254 УК РФ, в данном Постановлении не разъясняется. На наш взгляд, он может выражаться в гибели растительности, растительноядных и иных животных, приведении почвы в состояние, непригодное для использования в сельском хозяйстве или для выполнения экологических функций. Это научно обоснованное предположение, на наш взгляд, следовало бы закрепить в названном Постановлении Пленума Верховного Суда РФ.

Не случайно, при том что нарушения земельного законодательства наблюдаются повсеместно и каждодневно, к ответственности по ст. 254 УК РФ привлекаются единицы виновных в них.

Так, обобщение судебной практики показывает, что с момента введения УК РФ в действие осужденных по ст. 254 УК РФ в 1997 г. не было, в 1998 г. осуждено 1 лицо, в 1999 - 2, в 2000 - 0, в 2001 - 3, в 2003 - 1, в 2004 г. - 1 лицо. С 2016 по 2021 г. общее число осужденных к различным видам наказания, не связанным с реальным лишением свободы, по ч. 1 ст. 254 УК РФ составило 15 человек (по ч. 2 и 3 осужденных не было). В 2022 г. по ч. 1 ст. 254 УК РФ осуждено к штрафу 4 человека. По другим частям данной статьи осужденных нет <7>. В 2023 г. по ч. 1 ст. 254 УК РФ осуждено к штрафу 4 человека <8>. При этом судебная практика нестабильна, нередко вместо уголовной ответственности применяется административная и гражданско-правовая, что отмечают и другие авторы <9>. Как видим, часто нарушители не несут вообще никакой ответственности, прежде всего за отсутствием надлежащих признаков правонарушения.

--------------------------------

<7> См.: Судебная статистика РФ. Уголовное судопроизводство. URL: https://stat.апи-пресс.рф/stats/ug/t/14/s/17 (дата обращения: 17.09.2024).

<8> См.: Судебная статистика РФ. Уголовное судопроизводство. URL: https://stat.апи-пресс.рф/stats/ug/t/14/s/17 (дата обращения: 17.09.2024).

<9> См.: Румянцев Ф.П. О некоторых проблемах применения ч. 1 ст. 254 УК РФ "Порча земли" // Право и государство. 2020. N 7 (182). С. 140. См. также: Постановление Первого кассационного суда общей юрисдикции от 17 ноября 2022 г. по делу N 77-5429/2022 (в отношении Воеводина В.В.), Кассационное определение Четвертого кассационного суда общей юрисдикции от 11 декабря 2019 г. по делу N 7У-410/2019 // СПС "КонсультантПлюс".

В основном применяется ст. 8.6 (порча земли) КоАП РФ. По этой статье, например, в 2022 г. рассмотрено 99 дел, наказанию подвергнуто 48 человек <10>, а в 2023 г. - соответственно 42 и 24 <11>.

--------------------------------

<10> См.: Судебная статистика РФ. Административное судопроизводство. URL: https://stat.апи-пресс.рф/stats/adm/t/31/s/68 (дата обращения: 17.09.2024).

<11> См.: Судебная статистика РФ. Административное судопроизводство. URL: https://stat.апи-пресс.рф/stats/adm/t/31/s/1 (дата обращения: 17.09.2024).

Так, по делу Фоминой С.В. установлено уничтожение по ее указанию плодородного слоя почвы на земельном участке площадью 19,38 га в результате перемешивания плодородного слоя с битым кирпичом и гравием. Фомина С.В. подвергнута штрафу на основании ч. 2 ст. 8.6 КоАП РФ <12>.

--------------------------------

<12> См.: Постановление Первомайского районного суда г. Ижевска Удмуртской Республики от 4 июля 2017 г. по делу об административном правонарушении N 5-458/2017. URL: https://sud-praktika.ru/precedent/518934.html (дата обращения: 17.09.2024).

В Судогодском районе Владимирской области ООО "ПГС" признано виновным в совершении административных правонарушений, предусмотренных ч. 1, 2 ст. 8.6 КоАП РФ, выразившихся в самовольном снятии, перемещении и порче плодородного слоя почвы во время незаконной разработки карьеров при строительстве трассы М-12 на земельных участках сельскохозяйственного назначения на площади более 5 га. По фактам выявленных нарушений ООО "ПГС" подвергнуто наказаниям в виде административных штрафов <13>.

--------------------------------

<13> См.: Россельхознадзор. Региональные новости. URL: https://fsvps.gov.ru/ru/fsvps/news/208955.html (дата обращения: 17.09.2024).

Примеров подобного рода, когда имело место причинение вреда окружающей среде и применялся административный, а не уголовный закон либо дело решалось на основе гражданского судопроизводства, можно приводить множество. И это в данной ситуации правильно, поскольку, решая дело, следует опираться на принцип "все сомнения толкуй в пользу обвиняемого/подсудимого", а в силу конкуренции норм уголовного и административного законодательства следует применять последнюю. Ситуацию можно разрешить, если помимо учета изложенных выше предложений по совершенствованию ст. 254 УК РФ уголовную ответственность за порчу земли установить, например, только после применения к виновному лицу мер административного воздействия или при их последующем совершении лицом, ранее судимым по ст. 254 УК РФ.

Квалифицирующие преступление признаки состава

и практика применения ч. 2 и 3 ст. 254 УК РФ

Отдельного внимания заслуживают квалифицирующий признак - порча земли в зоне экологического бедствия или чрезвычайной экологической ситуации (ч. 2 ст. 254 УК РФ) и особо квалифицирующий - причинение перечисленными в ч. 1 и 2 ст. 254 УК РФ деяниями по неосторожности смерти человеку (ч. 3 ст. 254 УК РФ).

Часть 1 ст. 57 Федерального закона "Об охране окружающей среды" определяет, что порядок объявления и установления режима зон экологического бедствия устанавливается законодательством об этих зонах. Но формального определения зоны экологического бедствия ни в одном из ныне действующих нормативных правовых актов нет.

Защита окружающей среды в зонах чрезвычайных ситуаций устанавливается Федеральным законом "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера", другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами РФ, законами и иными нормативными правовыми актами ее субъектов.

Минприроды России действующим и сегодня Приказом от 6 февраля 1995 г. N 45 утвердило Временный порядок объявления территории зоной чрезвычайной экологической ситуации. Согласно п. 1.1 этого Приказа такими зонами объявляются участки территории РФ, где в результате хозяйственной и иной деятельности происходят устойчивые отрицательные изменения в окружающей природной среде, угрожающие здоровью населения, состоянию естественных экологических систем, генетических фондов растений и животных, приостановка и предотвращение которых невозможны только за счет организационно-управленческого потенциала и материально-финансовых ресурсов данной территории.

Водный кодекс РФ (ст. 116) не проводит различий между зонами экологического бедствия и чрезвычайной экологической ситуации. Не видит его и ряд исследователей <14>. О невозможности в настоящее время юридически придать статус зон экологического бедствия отдельным территориям в силу различных причин (прежде всего финансового характера) говорят многие исследователи <15>. Утверждается, что называть территорию зоной чрезвычайной экологической ситуации в принципе некорректно и необходимо закрепить в законе только понятие зон экологического бедствия, экологического риска и экологического кризиса <16>. На практике, несмотря на то что ряд регионов России является экологически весьма неблагополучным, примеров объявления территорий этих регионов зонами чрезвычайной экологической ситуации мы не видим.

--------------------------------

<14> См., напр.: Москалец А.П. Эколого-правовые средства минимизации и предупреждения ущерба от чрезвычайных ситуаций в России и США: Монография. М., 2001. С. 21.

<15> См.: Аббасова Е.В., Никонова Н.Е. Проблемы правового режима зон экологического бедствия // Вестник совета молодых ученых и специалистов Челябинской области. 2018. N 1 (20). С. 65.

<16> См.: Каспрова Ю.А. Экологически неблагополучные территории: в поисках оптимальной классификации // Труды Института государства и права Российской академии наук. 2013. N 5. С. 115 - 116.

Таким образом, ч. 2 и 3 (в отношении места совершения преступления) ст. 254 УК РФ являются, по сути, правовыми фикциями и содержат "мертвые" нормы, а потому и не применяются на практике.

Подводя итог, следует сделать вывод, что сохраняющиеся тенденции порчи земли, недостатки действующего земельного, уголовного и административного законодательства, не отражающего уровень современной антропогенной и техногенной нагрузки на земли, свидетельствуют о необходимости его скорейшего изменения и дополнения.

Библиографический список

1. Аббасова Е.В., Никонова Н.Е. Проблемы правового режима зон экологического бедствия // Вестник совета молодых ученых и специалистов Челябинской области. 2018. N 1 (20).

2. Власов В.А., Ляхова А.А. Некоторые актуальные аспекты реализации на практике правовых норм ст. 254 УК РФ "Порча земель" // Аграрное и земельное право. 2020. N 11.

3. Жевлаков Э.Н. Уголовное природоохранительное право России. М.: Проспект, 2020.

4. Каспрова Ю.А. Экологически неблагополучные территории: в поисках оптимальной классификации // Труды Института государства и права Российской академии наук. 2013. N 5.

КонсультантПлюс: примечание.

Комментарий к Уголовному кодексу Российской Федерации. В 4 т. Особенная часть. Раздел IX (том 3) (отв. ред. В.М. Лебедев) включен в информационный банк согласно публикации - Юрайт, 2017.

5. Комментарий к Уголовному кодексу РФ в 4 т. Т. 3. Особенная часть. Раздел IX / В.М. Лебедев [и др.]; отв. ред. В.М. Лебедев. М.: Юрайт, 2020.

6. Комментарий к Уголовному кодексу Российской Федерации / А.А. Бимбинов, С.А. Боженок, Ю.В. Грачева, Э.Н. Жевлаков [и др.]; отв. ред. А.И. Рарог. 12-е изд., перераб. и доп. М.: Проспект, 2018.

7. Москалец А.П. Эколого-правовые средства минимизации и предупреждения ущерба от чрезвычайных ситуаций в России и США: Монография. М.: Всероссийский научно-исследовательский институт по проблемам гражданской обороны и чрезвычайных ситуаций МЧС России, 2001.

8. Румянцев Ф.П. О некоторых проблемах применения ч. 1 ст. 254 УК РФ "Порча земли" // Право и государство. 2020. N 7 (182).