Уважаемые студенты, в качестве дополнительного материала к вопросу "Резервирование земель" рекомендуется изучить статью
ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ РЕЗЕРВИРОВАНИЯ ЗЕМЕЛЬ
ДЛЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ И МУНИЦИПАЛЬНЫХ НУЖДА.А. ЯЛБУЛГАНОВ
Вводные положения. Резервирование земель для государственных или муниципальных нужд (далее также - публичные нужды) - новый институт земельного права, совокупность норм, которыми устанавливаются порядок и условия резервирования земель, а также ограничения прав на землю в связи с их резервированием для публичных нужд.
Регулирование порядка, условий и ограничений при резервировании земель для публичных нужд осуществляется Земельным кодексом РФ (далее - ЗК РФ). В ст. 70.1 ЗК РФ сформулированы основные материальные нормы института резервирования земель. Со ст. 70.1 ЗК РФ органично связаны положения ст. 56.1 ЗК РФ (в ней устанавливаются ограничения прав на землю в связи с их резервированием для публичных нужд), а также отдельные положения ст. ст. 1, 22 - 23, ст. 40, ст. 49, ст. 56 ЗК РФ. Кроме того, правила о резервировании земель содержатся в ст. 28 Федерального закона от 21 декабря 2001 г. N 178-ФЗ "О приватизации государственного и муниципального имущества" <1>. В соответствии с этим Законом отчуждению не подлежат находящиеся в государственной или муниципальной собственности земельные участки в границах земель, зарезервированных для государственных или муниципальных нужд. Однако право на резервирование земель для публичных нужд, предусмотренное ЗК РФ, ни в коем случае не должно ущемлять прав граждан и юридических лиц на владение, пользование и распоряжение земельными участками <2>. Институт резервирования земель должен базироваться на принципах земельного законодательства, закрепленных в ст. 1 ЗК РФ. Как отмечает А.Н. Козырин, на базе принципов как исходных, фундаментальных положений строится вся система земельного права, и с их помощью достигается устойчивая связь между отдельными правовыми нормами и институтами земельного права. По его мнению, принципы играют роль системообразующего фактора в праве вообще и в любой отрасли права в частности, так как они обеспечивают единообразие в формировании правовых норм и их применении, служат правовыми ориентирами как для правотворчества, так и для правоприменительной и правоохранительной деятельности <3>. При правовом регулировании и осуществлении резервирования земель уполномоченными государственными и муниципальными органами власти должны учитываться такие принципы земельного законодательства РФ, как: приоритет охраны жизни и здоровья человека; участие граждан, общественных организаций (объединений) и религиозных организаций в решении вопросов, касающихся их прав на землю; приоритет сохранения особо ценных земель и земель особо охраняемых территорий.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 2002. N 4. Ст. 251.
<2> См., например: Постановление ФАС Волго-Вятского округа от 9 июня 2012 г. по делу N А31-6793/2011. Требование: О признании недействительным Постановления администрации городского округа. Обстоятельства: Глава администрации принял Постановление о резервировании земельного участка для муниципальных нужд, в соответствии с которым испрашиваемый обществом земельный участок зарезервирован для целей строительства объектов водоотведения муниципального значения. Общество сочло, что данное Постановление нарушает его права и интересы. Решение: Требование удовлетворено, поскольку документами территориального планирования наличие оснований для резервирования спорного земельного участка не подтверждено // СПС "КонсультантПлюс".
КонсультантПлюс: примечание.
"Постатейный научно-практический комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации" под ред. А.А. Ялбулганова включен в информационный банк согласно публикации, подготовленной для системы КонсультантПлюс, 2014.
<3> См.: Земельный кодекс Российской Федерации. Постатейный научно-практический комментарий / Под науч. ред. А.А. Ялбулганова. М.: Библиотечка РГ, 2014. С. 11 - 12.
Порядок и условия резервирования земель для государственных или муниципальных нужд. Во-первых, изъятие земельных участков, в том числе путем выкупа, осуществляется в исключительных случаях, связанных с определенными условиями, предусмотренными ст. 49 ЗК РФ. Изъятие земельных участков, в том числе путем выкупа, допускается при выполнении международных обязательств Российской Федерации и при размещении объектов государственного или муниципального значения при отсутствии других вариантов возможного размещения этих объектов. Все эти объекты классифицированы по группам исходя из их функциональных и стратегических назначений. К первой группе отнесены объекты федеральных энергетических систем и объекты энергетических систем регионального значения, ко второй группе - объекты использования атомной энергии, к третьей - объекты обороны и безопасности, к четвертой - объекты федерального транспорта, путей сообщения, информатики и связи, а также объекты транспорта, путей сообщения, информатики и связи регионального значения. К пятой группе отнесены объекты, обеспечивающие космическую деятельность, к шестой группе - объекты, обеспечивающие статус и защиту Государственной границы Российской Федерации, к седьмой - линейные объекты федерального и регионального значения, обеспечивающие деятельность субъектов естественных монополий, к восьмой - объекты систем электро-, газоснабжения, объекты систем теплоснабжения, объекты централизованных систем горячего водоснабжения, холодного водоснабжения и (или) водоотведения государственного или муниципального значения. Наконец, последняя, девятая группа, представлена автомобильными дорогами федерального, регионального или межмуниципального, местного значения.
Статья 49 ЗК РФ допускает и иные обстоятельства в случаях, установленных федеральными законами, а применительно к изъятию, в том числе путем выкупа, земельных участков из земель, находящихся в собственности субъектов Российской Федерации или муниципальной собственности, в случаях, установленных законами субъектов Российской Федерации.
Дополнительные условия и порядок изъятия, в том числе путем выкупа, земельных участков для государственных или муниципальных нужд устанавливается ст. 55 ЗК РФ.
Так, принудительное отчуждение земельного участка для государственных или муниципальных нужд может быть проведено только при условии предварительного и равноценного возмещения <4> стоимости земельного участка на основании решения суда.
--------------------------------
<4> Под равноценным возмещением понимается выкупная цена земельного участка, в которую включаются рыночная стоимость изымаемого участка и находящегося на нем недвижимого имущества, а также все убытки, причиненные собственнику изъятием земельного участка, включая убытки, которые он понесет в связи с досрочным прекращением своих обязательств перед третьими лицами, в том числе упущенную выгоду (Постановление Пленума ВАС РФ от 24 марта 2005 г. N 11 "О некоторых вопросах, связанных с применением земельного законодательства") // СПС "КонсультантПлюс".
Порядок выкупа земельного участка для государственных или муниципальных нужд у его собственника; порядок определения выкупной цены земельного участка, выкупаемого для государственных или муниципальных нужд; порядок прекращения прав владения и пользования земельным участком при его изъятии для государственных или муниципальных нужд, права собственника земельного участка, подлежащего выкупу для государственных или муниципальных нужд, устанавливаются гражданским законодательством. Статья 279 Гражданского кодекса РФ предусматривает, что в зависимости от того, для чьих нужд изымается земля, выкуп осуществляется Российской Федерацией, соответствующим субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием. Решение об изъятии земельного участка для государственных или муниципальных нужд принимается федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъекта Российской Федерации или органами местного самоуправления. Федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, уполномоченные принимать решения об изъятии земельных участков для государственных или муниципальных нужд, порядок подготовки и принятия этих решений определяются в ЗК РФ. Собственник земельного участка должен быть не позднее чем за год до предстоящего изъятия земельного участка письменно уведомлен об этом органом, принявшим решение об изъятии. Выкуп земельного участка до истечения года со дня получения собственником такого уведомления допускается только с согласия собственника. Решение федерального органа исполнительной власти, органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации или органа местного самоуправления об изъятии земельного участка для государственных или муниципальных нужд подлежит государственной регистрации в органе, осуществляющем регистрацию прав на земельный участок. Собственник земельного участка должен быть извещен о произведенной регистрации с указанием ее даты.
Во-вторых, земли, находящиеся в государственной или муниципальной собственности и не предоставленные гражданам и юридическим лицам, априори резервируются для государственных и муниципальных нужд. Кроме того, для государственных или муниципальных нужд земли резервируются в случаях, когда это связано с размещением объектов инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, объектов обороны и безопасности, созданием особо охраняемых природных территорий, строительством водохранилищ и иных искусственных водных объектов, объектов инфраструктуры особой экономической зоны, предусмотренных планом обустройства и соответствующего материально-технического оснащения особой экономической зоны и прилегающей к ней территории.
В-третьих, п. 2 ст. 70.1 ЗК РФ уточняется, что резервирование земель допускается в установленных документацией по планировке территории зонах планируемого размещения: объектов федерального значения; объектов регионального значения; объектов местного значения. Размещение допускается только в пределах территории, указанной в заявке высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации и исполнительно-распорядительного органа муниципального образования на создание особой экономической зоны в соответствии с Федеральным законом от 22 июля 2005 г. N 116-ФЗ "Об особых экономических зонах в Российской Федерации" <5> (далее - ФЗ N 116-ФЗ), а также в пределах иных необходимых в соответствии с федеральными законами для обеспечения государственных или муниципальных нужд территорий. Таким образом, допускается планировка территории при создании особых экономических зон в Российской Федерации. Под последней понимается часть территории Российской Федерации, которая определяется Правительством РФ и на которой действует особый режим осуществления предпринимательской деятельности, а также может применяться таможенная процедура свободной таможенной зоны.
--------------------------------
<5> СЗ РФ. 2005. N 30 (ч. II). Ст. 3127.
Согласно ФЗ N 116-ФЗ особые экономические зоны создаются в целях развития обрабатывающих отраслей экономики, высокотехнологичных отраслей экономики, развития туризма, санаторно-курортной сферы, портовой и транспортной инфраструктур, разработки технологий и коммерциализации их результатов, производства новых видов продукции. Понятно, что создание таких зон требует серьезных землеустроительных мероприятий комплексного характера по планировке территорий в целях размещения объектов, а также путем перераспределения земель, перевода их из одной категории в другую.
ФЗ N 116-ФЗ предусматривает, что особые экономические зоны могут создаваться на земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности, в том числе предоставленных во владение и (или) в пользование гражданам или юридическим лицам, а также на земельных участках, находящихся в собственности граждан или юридических лиц. Часть 1 ст. 5 ФЗ N 116-ФЗ гласит, что указанные земельные участки должны принадлежать к категории земель промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земель для обеспечения космической деятельности, земель обороны, безопасности или земель иного специального назначения либо земель населенных пунктов. Туристско-рекреационные особые экономические зоны также могут создаваться на земельных участках, принадлежащих к категории земель особо охраняемых территорий и объектов или земель лесного фонда, земель сельскохозяйственного назначения.
В целом не выходя за рамки ЗК РФ, ФЗ N 116-ФЗ допускает возможности для расширительного применения норм при создании отдельных особых экономических зон.
Например, должны быть предусмотрены в ЗК РФ ограничения или даже запреты на создание туристско-рекреационных особых экономических зон на землях особо охраняемых территорий и землях сельскохозяйственного назначения.
Условия ограничения права собственности и иных вещных прав на земельные участки в связи с резервированием земель для государственных или муниципальных нужд устанавливаются в ст. 56.1 ЗК РФ, а также в других федеральных законах.
Основания возникновения прав на земельные участки, предоставляемые из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, актуализированы Федеральным законом от 23 июня 2014 г. N 171-ФЗ "О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации" <6>.
--------------------------------
<6> СЗ РФ. 2014. N 26 (ч. I). Ст. 3377.
Так, например, договор аренды земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, заключается без проведения торгов в случае предоставления земельного участка лицу, которое в соответствии с ЗК РФ имеет право на приобретение в собственность земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, без проведения торгов, в том числе бесплатно, если такой земельный участок зарезервирован для государственных или муниципальных нужд либо ограничен в обороте. В случае если в аренду предоставлен земельный участок, находящийся в государственной или муниципальной собственности и зарезервированный для государственных или муниципальных нужд, договор аренды такого земельного участка должен предусматривать возможность досрочного расторжения этого договора по требованию арендодателя по истечении одного года после уведомления арендатора такого земельного участка о расторжении этого договора.
Сроки резервирования. Согласно п. 3 ст. 70.1 ЗК РФ земли для государственных или муниципальных нужд могут резервироваться на срок не более чем семь лет, а земли, находящиеся в государственной или муниципальной собственности и указанные в заявке высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, исполнительно-распорядительного органа муниципального образования на создание особой экономической зоны в соответствии с Федеральным законом от 22 июля 2005 г. N 116-ФЗ "Об особых экономических зонах в Российской Федерации", - на срок не более чем два года.
Допускается резервирование земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности и не предоставленных гражданам и юридическим лицам, для строительства и реконструкции объектов морского транспорта, внутреннего водного транспорта, железнодорожного транспорта, воздушного транспорта (в том числе объектов единой системы организации воздушного движения), транспортно-пересадочных узлов и метрополитена, строительства и реконструкции автомобильных дорог федерального значения, регионального значения, межмуниципального значения, местного значения и других линейных объектов государственного или муниципального значения, на срок до двадцати лет.
Временные особые случаи <7> резервирования земель установлены Федеральным законом от 5 апреля 2013 г. N 43-ФЗ "Об особенностях регулирования отдельных правоотношений в связи с присоединением к субъекту Российской Федерации - городу федерального значения Москве территорий и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" <8>. Вышеназванным Законом несколько расширены по сравнению с ЗК РФ случаи резервирования земель, правда, срок, допускающий такое исключение, действует до 31 декабря 2015 г. В этом Законе допускается резервирование земель при отсутствии документов территориального планирования. В обычном режиме вопросы резервирования земель регулируются в Москве Законом г. Москвы от 19 декабря 2007 г. N 48 "О землепользовании в городе Москве". Согласно этому Закону к полномочиям Правительства Москвы в области землепользования в городе Москве относятся:
--------------------------------
<7> Федеральный закон от 25 октября 2001 г. N 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" предусматривал, что резервирование земель в связи с организацией и проведением XXII Олимпийских зимних игр и XI Паралимпийских зимних игр 2014 года в городе Сочи и развитием города Сочи как горноклиматического курорта регулируется ЗК РФ, если иное не предусмотрено Федеральным законом от 1 декабря 2007 г. "Об организации и о проведении XXII Олимпийских зимних игр и XI Паралимпийских зимних игр 2014 года в городе Сочи, развитии города Сочи как горноклиматического курорта и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" // СЗ РФ. 2007. N 49. Ст. 6071.
<8> СЗ РФ. 2013. N 14. Ст. 1651.
1) разработка правил землепользования и застройки в городе Москве и внесение их на утверждение Московской городской Думы;
2) установление порядка определения границ территориальных зон, линий градостроительного регулирования, а также зон планируемого размещения объектов капитального строительства для государственных нужд города Москвы или муниципальных нужд;
3) резервирование земель для государственных нужд города Москвы;
4) принятие решений об изъятии земельных участков для государственных нужд города Москвы.
Основные параметры резервирования земель, установленные Правительством Российской Федерации. Порядок резервирования земель для государственных или муниципальных нужд определяется Правительством РФ. В Постановлении Правительства РФ от 22 июля 2008 г. N 561 "О некоторых вопросах, связанных с резервированием земель для государственных или муниципальных нужд" <9> определены основные параметры резервирования земель, процедура реализации мероприятий с учетом технических требований.
--------------------------------
<9> СЗ РФ. 2008. N 30 (ч. 2). Ст. 3646.
Так, решение о резервировании земель для федеральных нужд принимается федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным на оказание государственных услуг и управление федеральным имуществом, в установленной сфере деятельности которого планируется осуществить резервирование.
Решение о резервировании земель для государственных нужд субъекта Российской Федерации или муниципальных нужд принимается соответственно уполномоченным исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации или органом местного самоуправления.
Здесь следует обратить внимание на Постановление Пленума ВАС РФ от 30 июля 2013 г. N 58 "О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при рассмотрении арбитражными судами дел об оспаривании нормативных правовых актов" <10>, согласно которому акты органов государственной власти, органов местного самоуправления, иных органов, осуществляющих публичные полномочия о резервировании земель для государственных и муниципальных нужд, не содержат норм права и не устанавливают правил поведения, а представляют собой акты применения к земельным участкам (землям) в границах определяемой соответствующим актом территории специального правового режима, предусмотренного законом или иным нормативным правовым актом. Согласно позиции ВАС РФ по своей юридической природе такие акты не являются нормативными правовыми актами и могут быть оспорены по правилам гл. 24 АПК РФ. ВАС РФ часто принимал решения по вопросам резервирования земель для государственных и муниципальных нужд, а также по вопросам нарушения единообразия в толковании и применении ст. 70.1 ЗК РФ <11>. Споры между участниками земельных правоотношений чаще всего возникают при вольном толковании заинтересованными участниками земельных отношений норм ЗК РФ или намеренном их искажении, или просто злоупотреблении или нарушении норм соответствующих норм ЗК РФ.
--------------------------------
<10> СПС "КонсультантПлюс".
<11> Рассматривая в судебном заседании заявление с требованием о пересмотре в порядке надзора судебных актов по делу о признании незаконным отказа в регистрации, обязании произвести регистрацию ограничения (обременения) права на земельный участок, суд определил, что в передаче дела в Президиум ВАС РФ отказано, поскольку нижестоящий суд сделал правильный вывод о том, что ограничение не соответствует земельному законодательству, отказ в регистрации обоснован (Определение ВАС РФ от 29 января 2014 г. N ВАС-105/14 по делу N А07-3337/2013); см. также: Определение ВАС РФ от 20 февраля 2013 г. N ВАС-16354/12 по делу N А41-7056/12; Определение ВАС РФ от 30 ноября 2012 г. N ВАС-15540/12 по делу N А12-529/2012 // СПС "КонсультантПлюс".
Согласно Постановлению Правительства РФ от 22 июля 2008 г. N 561 решение о резервировании земель принимается на основании следующих документов: а) документация по планировке территории; б) документы территориального планирования в случаях создания особо охраняемых природных территорий, размещения объектов обороны и безопасности; в) государственные программы геологического изучения недр, воспроизводства минерально-сырьевой базы и рационального использования недр, утвержденные в установленном порядке.
Подготовка решения о резервировании земель осуществляется на основании сведений государственного кадастра недвижимости.
Решение о резервировании земель должно содержать:
а) цели и сроки резервирования земель; б) реквизиты документов, в соответствии с которыми осуществляется резервирование земель; в) ограничения прав на зарезервированные земельные участки, устанавливаемые в соответствии с ЗК РФ и другими федеральными законами, необходимые для достижения целей резервирования земель; г) сведения о месте и времени ознакомления заинтересованных лиц со схемой резервируемых земель, а также перечнем кадастровых номеров земельных участков, которые полностью или частично расположены в границах резервируемых земель.
К решению должны прилагаться схема резервируемых земель, а также перечень кадастровых номеров земельных участков, которые полностью или частично расположены в границах резервируемых земель.
Решение и схема резервируемых земель должны содержать необходимые для внесения в государственный кадастр недвижимости сведения о земельных участках (их частях), права на которые ограничиваются решением о резервировании земель.
Решение о резервировании земель принимается по отношению к земельным участкам, находящимся в пределах одного кадастрового округа.
Орган государственной власти или орган местного самоуправления, принявшие решение о резервировании земель, направляют копию решения о резервировании земель и прилагаемую к нему схему в федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий ведение государственного кадастра недвижимости в порядке, установленном ст. 15 Федерального закона от 24 июля 2007 г. N 221-ФЗ "О государственном кадастре недвижимости" <12>.
--------------------------------
<12> СЗ РФ. 2007. N 31. Ст. 4017.
Государственная регистрация ограничений прав, установленных решением о резервировании земель, а также прекращения таких ограничений осуществляется в соответствии с Федеральным законом от 21 июля 1997 г. N 122-ФЗ "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" <13>.
--------------------------------
<13> СЗ РФ. 1997. N 30. Ст. 3594.
Действие ограничений прав, установленных решением о резервировании земель, прекращается в связи со следующими обстоятельствами:
а) истечение указанного в решении срока резервирования земель;
б) предоставление в установленном порядке зарезервированного земельного участка, не обремененного правами третьих лиц, для целей, установленных решением о резервировании земель;
в) отмена решения о резервировании земель органом государственной власти или органом местного самоуправления, принявшим решение о резервировании земель;
г) изъятие в установленном порядке, в том числе путем выкупа, зарезервированного земельного участка для государственных или муниципальных нужд;
д) решение суда, вступившее в законную силу.
Институционализация резервирования земель для публичных нужд является позитивным правовым и экономическим явлением, призванным соблюсти интересы Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, с одной стороны, а с другой, - предотвратить злоупотребления при изъятии земельных участков применительно к физическим и юридическим лицам. Необходимость изъятия земельных участков способами, предусмотренными и установленными земельным законодательством, не вызывает сомнений. И только четкая регламентация порядка резервирования земель для публичных нужд с пошаговым, последовательным определением всех ее этапов прохождения позволит избежать всех возможных правонарушений.
Библиографический список
КонсультантПлюс: примечание.
"Постатейный научно-практический комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации" под ред. А.А. Ялбулганова включен в информационный банк согласно публикации, подготовленной для системы КонсультантПлюс, 2014.
1. Земельный кодекс Российской Федерации. Постатейный научно-практический комментарий / Под науч. ред. А.А. Ялбулганова. М.: Библиотечка РГ, 2014.
